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产业空间扩张过程中的污染转移研究
2017-03-22

——基于广东的阶段性观察

 

    一、研究的目的和意义

    改革开放以来,世界经济通过FDI、国际贸易等形式向中国传导,这一过程帮助中国实现了发展初期最为稀缺的资金、管理与技术的初始积累。但是,FDI及其相伴随的国际间产业转移也带来了严重的环境污染。自2008年金融危机爆发以来,中国内生性增长与向内部寻找发展空间的经济增长方式的转变,省际之间生产要素流动增强、产业转移态势明显,使得东部经济、沿海经济通过区域贸易、对内投资等形式在空间上向西部和内陆地区扩张(林伯强,邹楚沅,2014)。应当说,区域间的投资转移以及产业转移在当前以及今后中国经济深化改革的进程中扮演了重要且不可替代的角色,成为中国缩小区域经济差距、提升产业水平和优化产业结构的一项重要措施。那么,东部和沿海地区的环境治理、西部的能源开发和产业调整是否会导致环境污染梯度转移和污染范围的扩大?换言之,产业自东向西、由沿海到内陆的空间扩张,是否会引致污染在空间上的同步扩张,成为我国目前实现区域发展平衡和环境治理政策急需探索和关注的重大问题。

    污染避难所假说(Pollution Haven Hypothesis,PHH)认为,若各国家或地区除了环境规制差异之外,其他方面的条件都相同的话,那么污染产业就会倾向于向环境规制相对宽松的国家或地区转移,这些国家和地区容易成为污染避难所(Walter and Ugelow,1979; Walter,1982)。虽然“污染避难所假说”在理论上仍存在一定争议,但纵观世界经济发展史,几乎所有后发国家和地区,在经济追赶的过程中,无不伴随着一段污染严重、环境与发展关系严峻的痛苦过程。那么,影响污染产业空间转移的决定性因素是哪些?或者说,污染产业与一般产业转移在空间转移是否具有不同的诱因?因此,厘清影响污染产业空间转移的因素,找到影响其转移的关键动因,并进而构建其空间转移的动力机制,不仅具有理论价值,对宏观环境战略以及具体政策的制定也具有参考意义。

本研究以广东工业为对象,试图对上述问题进行回答。

    二、成果的主要内容、重要观点或对策建议

    本文通过对2000~2014年广东省21个地级市的面板数据进行分析和实证,研究广东省污染产业的发展现状,以及影响广东省的污染产业发生区位转移的因素,得出以下结论:

    (一)本文以2007年广东省66504家抽样工业企业的污染数据为样本,采用污染物排放强度方法对污染密集型产业进行了分类,在《国民经济行业分类》(GB/T4754-2002)的二位码水平,黑色金属矿采选业,非金属矿采选业,农副食品加工业,纺织业,皮革、毛皮、羽毛(绒)及其制品业,造纸及纸制品业,非金属矿物制品业,金属制品业,电力、热力的生产和供应业等9大类产业为污染密集型产业;在GB/T4754-2002的三位码水平,铁矿采选(081)等30个产业为污染密集型产业;在GB/T4754-2002的四位码水平,铁矿采选(0810)等55个产业为污染密集型产业。

    (二)基于本文的污染产业分类方法,从时间序列看,全省污染产业的工业总产值2000-2014年增长了7.68倍。2007年之后污染产业的增长速度持续高于其他产业。

    (二)从空间分布和变化看,虽然珠三角地区污染产业占全省污染产业的比重至2014年仍占68.59%,但一直处于下降趋势。自2005年之后,珠三角外围地区污染产业的增长速度一直快于珠三角地区。污染产业由发达地区向欠发达地区集聚倾向明显。

    (三)本研究发现,环境规制并不是影响污染产业空间分布变动的重要因素。资本投入、产业结构、基础设施水平、劳动力成本、工业用地价格等均会影响到污染产业的空间转移。整体上,固定资产投资额越大的地市,污染产业的规模也越大。第三产业不发达、基础设施水平较差、劳动力成本较低的地区,往往成为污染产业的集聚地。

    (四)比较分析发现,污染产业的空间转移行为与其他产业并无显著的差别。

    主要政策建议

    (一)严格按照主体功能区划要求,更加明确转移园的产业布局与规划

严格按照主体功能区划的相关要求,对各产业转移园的产业发展方向与主导产业进行一次认真论证,确保各园区产业定位与生态环境容量要求相符合,禁止水源地、上游区、环境敏感区、农产品密集区的转移园将取水量大、水污染重的产业作为主导方向。

    建立潜在污染产业的“园区限批”政策。石化类新增项目今后严格限定只能进入茂名园,精细化工的新增项目只能进入南雄,石化配套加工只能进入湛江园,陶瓷类项目集中到潮州园和清新园。对部分位于低环境容量区域的转移园严格执行区域环评政策,引入区域环评后评价机制,摸清转移园实际污染排放总量,一旦总量无富余或总量超标,严禁再上任何有污染排放的项目;限制珠三角边缘地区转移园引入大气污染型项目。

    (二)加强污染企业的环保监管,推动污染防治能力提高

    对于转移园已建成投产的具有污染风险的项目,应强化企业污染处理设施运营状况的监察工作,建立健全企业废水、废气、废渣等排放与处理的监测监督制度,严厉查处超标排污企业,情况严重者必须依法责令其停业、关闭,绝不姑息。水源区水污染事故风险较高的企业,以及化工、医药和储存危险化学品等企业,应督促其尽快建立定期检查、报告制度,并制定应急预案。对园区所有重、中污染类项目,尽快实施污染处理设施及运行情况的调研工作,对于污染防治配套不健全的企业,限令其按要求建设安装相关污染治理设备。引入专业性环保服务公司在园区设站设点,提高污染物专业化处理能力。积极开展环保知识宣传与培训,组织企业投入环境管理标准认证与清洁生产等专项资金申请工作,提高企业环保的意识与能力。

    (三)严把项目审批关口,建立健全环境影响后续评价

    对环境隐患较大的项目,要认真调研、严格把关,决不能为了短期利益而放松了环境关口。新加坡工业园的成功经验表明,必须长期坚持经济发展与环境保护并重的政策,如果为了引进某大企业而降低环保标准和要求,污染了环境,许多更优秀的企业与有环保意识的企业就不会来投资。

    (四)加快制定《广东省产业转移园污染产业控制指导目录》

    建议以本研究报告附件的污染产业控制指导目录为基础,由省环保、产业转移等主管部门牵头对第一次广东省污染源普查的数据进行深度开发,依照《国民经济行业分类》的产业分类标准,摸清现有技术水平下细分四位代码产业的污染状况,在此基础上,制定出更有针对性的《广东省转移园污染产业控制指导目录》,作为指导产业转移的配套性文件,并严格执行。《指导目录》应确定限制、控制与指导类产业目录,并制定分类管理措施。基本思路是,限制类项目原则上不再引入,对已经进入园区的该类项目实行重点监控;对于控制类项目,应对技术工艺的先进程度、环保基础设施配套等提出严格要求;同时,应分别根据各产业对水体、土壤与空气的潜在污染程度,制定更为细致的污染产业投资指导与污染治理基础设施配套要求。同时,要将三类产业的主要污染物排放与治理信息统计纳入到省经信委产业转移园数据系统,并要求企业每年如实报告。

    (五)推动并完善环保基础设施建设,加强运营监管

    欧美及日本等国家的工业园之所以在污染治理方面做得非常到位,是因为它们不仅在规划层次就统筹考虑环境保护基础设施建设、污水收集处理的选址用地,而且园区的环保基础设施都是严格按照规划的时间与设计要求进行施工建设。有鉴于此,我们必须严肃对待“三同时”要求,全力推进各转移园按照规划要求推进污染基础设施建设。确保十个重点转移园今年底之前务必完成集中污水处理厂及配套管网建设,管网建设应该严格执行“雨污分流”要求;对其它转移园的环保基础设施建设,要制定出详细而明确的建设运营时间表,并督促按期完成,无法在限期内建成投入运营的,对该园区新上项目实施限批、停批政策;鼓励发展速度快、潜力大的转移园环保基础设施建设适度超前。

    三、成果的学术价值、实践意义和社会影响

    本研究以我国经济发展先行省份广东为例,用实证研究方法,研究了广东省境内污染产业发展的特征、空间转移的规律,以及影响污染产业空间转移的因素。

在学术价值贡献层面,本研究利用微观层面数据,研究了中观尺度范围内污染产业空间分布的变化,并进行了时间序列的比较分析。研究结论揭示了资本投入、产业结构、基础设施水平、劳动力成本、工业用地价格等对污染产业空间转移影响的重要因素。这对于进一步发掘影响污染产业空间转移的因素,影响空间转移的关键动因和构建污染产业空间转移的动力机制具有重要学术价值。研究成果进一步深化和拓展了现有关于污染产业空间转移的研究,为未来该领域研究提供了重要的学术贡献。

在实践和社会影响层面,本研究发现珠三角外围地区污染产业的增长速度一直快于珠三角地区,污染产业由发达地区向欠发达地区集聚倾向明显。并且,第三产业不发达、基础设施水平较差、劳动力成本较低的地区,往往成为污染产业的集聚地。由于这些研究结论是建立在微观实证研究的基础上,具有较强的可靠性和针对性,可以为经济欠发达地区制定宏观环境战略,特别是相关产业政策提供重要的参考价值,为欠发达地区协调好经济发展与环境保护之间的关系,寻求绿色发展道路提供参考,具有较强的实践和社会意义。

(本文作者:赵细康   广东省社科院教授)

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